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基层民主政治建设的新常态——城乡社区协商三人谈

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  唐鸣:十八大以来,我们党既高度重视整个社会主义协商民主,也特别关注基层协商、城乡社区协商。党的十八大报告提出:要完善协商民主制度和工作机制,推进协商民主广泛、多层、制度化发展。在此基础上,党的十八届三中、四中全会通过的决定指出:加强社会主义协商民主制度建设,构建程序合理、环节完整的协商民主体系;开展形式多样的基层民主协商,推进基层协商制度化。为深入贯彻落实上述精神,继《关于加强社会主义协商民主建设的意见》之后,中共中央又印发了《关于加强城乡社区协商的意见》(以下简称《意见》),对加强城乡社区协商的总体要求、主要任务、组织领导等作了系统的规定,是我们进一步做好城乡社区协商工作的具体指南。

  中国大地上长出的民主经验

  唐鸣:协商民主、城乡社区协商并不是“舶来品”,不是生搬硬套来的西方经验,而是生长于并长期存在于中国和中国城乡基层的一种民主形式,具有突出的传统优势和鲜明的本土色彩,可以说就是中国大地上生长出来的民主经验。

  项继权:习近平总书记指出,协商民主是中国社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式,具有深厚的文化基础、理论基础、实践基础、制度基础。

  早在中国共产党领导人民探索国家独立和民族解放道路的过程中,协商民主就已成为我们党凝聚力量、攻坚克难的一项制胜利器。抗日战争爆发后,我们党倡导并推动建立的具有广泛代表性的抗日民族统一战线,在根据地建立的“三三制”民主政权,均为协商民主的伟大创造。1949年9月中国人民政治协商会议第一届全体会议经过充分的民主协商,一致通过了具有临时宪法性质的《政协共同纲领》、《政协组织法》以及《中央人民政府组织法》,选举产生了中央人民政府委员会,为新中国的诞生奠定了法律基础、搭建了组织架构、做出了人员安排。

  随着实践探索的深入推进,协商民主在党的若干重要文件中逐渐被明确的界定和强调。1987年党的十三大明确提出要建立社会协商对话制度。2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》明确指出人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商,尽可能就共同性问题取得一致意见,是我国社会主义民主的两种重要实现形式。党的十八大对健全社会主义协商民主制度作出了更为详细的规划和部署。

  在新的历史条件下,社会主义协商民主制度呈现出广泛、多层、制度化发展的趋势和特征,广纳群言、广集民智,增进共识、增强合力这些传统优势得到更加充分的发挥。

  陈伟东:在国家层面的协商民主日益完善的同时,城乡社区协商也蓬勃发展起来。

  1999年浙江温岭市松门镇党委、政府召开公开听证会,以平等对话形式,把村镇规划的商议和决策摆在老百姓面前,并针对不同群体的意愿诉求和利益表达展开协调沟通。此后,这种恳谈形式的协商民主又从乡镇一级拓展到乡(镇)村两级。如今,“民主恳谈会”已经成为城乡社区协商的一种典型形式。

  与此同时,在其他一些地方的城乡社区也自发产生了“民主理财会”、“民主议政会”、“民主听证会”、“民主议事会”、“民主评议会”等多种协商民主形式。民主议事会是针对居民反映的突出问题,通过干部收集梳理形成议题,召集相关利益主体按照一定的流程进行商讨、议决,由村(居)委会执行督办,达到办实事、解难事、做好事,解民怨、聚民心的目的。民主议事会又衍生出居民说事、协商议事、居民论坛、民情恳谈、小巷访事等多种形式。这些协商民主实践像雨后春笋,在广袤的城乡大地上层出不穷,百花齐放,爆发出旺盛的生命力。

  唐鸣:基层协商或城乡社区协商具有哪些独有的优势和特性呢?

  项继权:常态性是其一。村委会组织法、居委会组织法和相关选举办法规定,村(居)委会的换届选举为三年一次。换届选举具有周期性或阶段性的特征。城乡社区协商则没有法定的周期性或阶段性,经常可以进行,可以在任何年度的任何时间节点开展。因此,城乡社区协商,可以充分动员和鼓励城乡居民参与社区政治生活,不断强化城乡居民的公共责任意识和社区认同感。

  唐鸣:其二是全程性。人们通常把“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”看成基层民主的四个轮子。城乡社区协商贯穿基层群众自治全过程,让基层群众对民主选举的人选、民主决策的事项、民主管理的内容、民主监督的问题都充分酝酿、讨论协商,从而能够发挥“四个民主”的合力,提升基层民主的质量,增强基层群众民主参与效能。

  陈伟东:多样性也是其中之一。城乡社区协商的运作呈现出多层面、多类型特征。《意见》明确,结合参与主体的情况和协商的具体事项,以村(居)民议事会、村(居)民理事会、小区协商、业主协商、村(居)民决策听证、民主评议等形式为补充,以民情恳谈日、社区(驻村)警务室开放日、村(居)民论坛、妇女之家等为平台,开展灵活多样的协商活动。通过多层次多类型的协商实践,城乡居民能切实看到协商民主的作用与成效,极大地增添居民参与的信心和热情。

  项继权:同时还有灵活性。围绕着基层组织的换届选举,国家的组织法和各地选举办法都设计了一整套完整规范的选举规程,规定的时间、地点、程序等不得随意变更。协商民主则灵活简便、适应性强、应用广泛。湖北省荆州市沙市区开展的“居民说事”,其典型做法得到广泛推广。针对辖区重大的公共决策、公共工程、公益事业、公共事务等,开展年度或季度协商。针对群众日常性需求,每月定期召开民主议事会。针对辖区突发性问题,及时开展利益相关方的专题协商。

  陈伟东:再就是互补性。强调城乡社区协商,并不意味着要否定民主选举,相反两者是相互补充、相辅相成的。城乡居民把基层组织的当家人选出来后,通过各种协商的形式,充分协调居民与各基层组织的关系,可以增强老百姓对基层组织负责人的信任度和支持度,增强基层组织的执行能力。宁波市象山县泗洲头镇墩岙村开展“五大”提升行动和“六项”重点工程等建设时,先后组织召开86次意见征求会,由于协商充分广泛,环境保洁、安居房建设、民居立面改造等大小74件问题得到解决,得到村民的高度肯定和热情拥护。

  “六项原则”一个都不能少

  唐鸣:实践证明,在城乡社区协商中必须坚持一系列原则,这是我们进一步做好协商工作的前提和基础。

  项继权:首要的是坚持和加强党的领导。基层党组织在城乡社区协商中发挥领导核心作用,包括政治上的领导、思想上的引领、组织上的保障,是在基层坚持党的领导的实现形式。“大海航行靠舵手”,“舵手的方向决定了航行的方向”。社区协商中,基层党组织的领导核心作用主要是“掌舵”,要敢于担当,成为社区协商的“舵手”,引导利益相关方沿着满足群众意愿与要求的最大公约数和形成集体共识的最大公约数的方向“航行”;基层党组织的领导核心作用还包括鼓励和支持党员积极参与协商活动,引领城乡居民和各方力量广泛参与协商实践。

  其次是坚持基层群众自治。加强城乡社区协商,要以健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制为目标,把发挥基层党组织的领导核心作用与充分保障群众的知情权、参与权、表达权、监督权,促进群众依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督有机结合起来。城乡社区协商,既需要基层党组织“掌舵”,也需要广大居民群众“划桨”。群众没有权利不可能参与,群众没有权利不可能协商,群众没有权利只会逃避责任和义务。“社区是居民的”,不要替民做主,要让民做主。基层党组织和基层群众性自治组织要引导群众通过民主协商,来表达社区需求,来讨论社区问题,来开发社区资源,来开展自治行动,充分发挥和实现城乡社区协商在基层群众自治中的作用。

  唐鸣:协商必须依法。民主是一种以法律为支撑的制度体系。社会主义协商民主必须遵循民主法治化的基本规律。城乡社区协商必须走法治化的轨道。城乡社区协商最主要的是人民群众按程序规范,充分表达自己的权益,沟通和协调不同的利益和观点,通过适当的机制达成共识,形成决议并加以实施。既要保证协商活动依法有序进行,又要保证协商结果合法有效。同时,还需要将基层社区和基层群众创造的已经成熟、普遍适用的协商规则、程序、机制用法律形式固定下来,使之具有权威性、可靠性、稳定性。

  陈伟东:过程协商不可少。城乡社区协商要贯穿于决策之前和决策实施之中。决定做出后征求群众意见不是真协商,决定实施后听取群众的评价也不是真协商。集体决定的科学性和实效性在于它为人们所认同而可实施。“谁参与谁认同、谁认同谁执行”。有的地方在社区建设中之所以出现政策执行难的问题,就在于自上而下的决定不是群众充分表达意见后所形成的共识,因而不为群众所认同,决定实施中政府单方行动因缺少群众参与而困难重重,导致成本高、效率低和群众满意度低。在城乡社区建设中,涉及群众切身利益的公共事务、公益事业、公共问题从议题提出、议题讨论、议题决定、决定执行、效果评价等全过程都应开展协商。当然,协商过程要注重坚持民主集中制。在具体的协商和决策过程中,既应当充分发扬民主,也应当有效提高效率,既要通过协商推动形成共识,又不能议而不决或久议不决,还是要以民主集中制的方式进行决策。

  还应当鼓励探索创新和坚持因地制宜。创新是一个民族发展的灵魂,是一个民族进步的不竭动力。发展社会主义协商民主只有起点没有终点,它是一个不断探索、不断创新的过程。人民群众是历史的创造者,加强城乡社区协商,要尊重基层群众的首创精神,要因地制宜,不能搞“一刀切”。各地情况千差万别、千变万化,“没有最好的,只有最适合的”。要鼓励群众从本地、本社区实际出发不断扩大协商主体、拓展协商内容、健全协商制度、完善协商程序、丰富协商形式、增强协商成效,使有事多协商、遇事多协商、做事多协商成为城乡居民的生活方式和行为习惯。

  实现中国梦的基层协商路径

  唐鸣:做好城乡社区协商,意义十分重大。

  项继权:城乡社区协商的涵义较为宽泛,主要是指在城乡基层,从基层政府及其派出机关、村(社区)党组织,到社区组织、社区居民等各种不同的主体,就城乡经济社会发展中涉及当地居民切身利益的公共事务、公益事业以及当地居民反映强烈、迫切要求解决的实际困难和问题等所进行的协商,对问题的确定及解决的途径和方法达成共识,实现公共利益和居民利益的最大化。

  城乡社区协商是确定和解决城乡社区真正带有公共性、紧迫性问题的一种较好的方法。在城乡基层,问题千头万绪,究竟哪些是亟待解决的公共性问题,这些问题究竟应当如何处理和解决,完全由政府或村(居)委会说了算,即便问题得到解决,群众也有可能不理解,以致不满意。通过社区协商的方式,各不同的利益主体相互讨论、平等协商,可以就问题的确定和解决形成共识,集思广益、群策群力,不仅能够使问题得到顺利解决,而且能够使群众通过问题的解决而心满意足。用群众习惯的方式来处理群众身边的事情、生产生活息息相关的事情,事情容易处理,群众乐于接受。

  城乡社区协商是实现城乡社区公共利益和居民利益最大化的一种较好的形式。习近平总书记指出:“在中国社会主义制度下,有事好商量,众人的事情由众人商量,找到全社会意愿和要求的最大公约数,是人民民主的真谛。”简单采取少数服从多数的形式进行民主决策,多数人的意见固然得以实现,少数人的利益却很有可能得不到兼顾。通过城乡社区协商,可以找到群众意愿和要求的最大公约数,实现公共利益和各方利益的最大化。

  陈伟东:城乡社区协商还是实现居民要求、基层问题向党和政府反映,党和政府的方针政策、重点工作部署在城乡社区落实的一种较好的途径。如果说得形象一点,那么前者可以称为下情上达,后者可以称为上情下达。通过社区协商,进行面对面的交流,意见要求“面对面”,方针政策“面对面”,可以很好地实现党和政府与居民群众相互之间的沟通交流,构建和谐的党群、干群关系,一方面让党和政府真实、真切地了解居民群众的所思所想,从而想群众之所想、急群众之所急,另一方面在基层群众中宣传党和政府的方针政策,推进各项政策落地生根。

  唐鸣:从更加广阔的角度来说,加强城乡社区协商,对于推进我国协商民主的广泛性、多层级、制度化发展有着重要的积极作用。我国的协商民主包括政党协商、政府协商、政协协商、人大协商、人民团体协商、基层协商等不同的方面和层面。城乡社区协商是基层协商的重要组成部分。涉及人民群众利益的大量决策和工作,主要发生在基层,发生在城乡社区,在此意义上,按照协商于民、协商为民的要求,城乡社区协商应为我国整个协商民主体系的基础。加强城乡社区协商,必将促进我国整个协商民主体系的发展和完善。

  加强城乡社区协商,对于推进中国特色社会主义民主政治建设也有着重要的战略意义。在我国的四大政治制度中,人民代表大会制度是我国的根本政治制度,中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度,是我国的基本政治制度。城乡社区协商是基层群众自治框架内的制度安排,是基层群众自治的重要内容、具体实践和生动体现。尽管国家大政方针的协商并不在基层进行,但加强城乡社区协商,将会通过对基层群众自治制度的发展和完善,进而对我国整个社会主义民主政治建设,起到重要的推动作用。

  总而言之,与我国城乡改革进程中利益格局深刻调整的新形势、社会转型过程中新旧矛盾相互交织的新变化以及现代市场经济条件下民众思想观念多元多样的新情况密切相关,当前城乡社区协商正呈现蓬勃发展的态势,赋予基层民主政治新内涵、新品质、新空间,成为基层民主建设的新常态。

  (唐鸣:华中师范大学政治学研究院院长;项继权:华中师范大学农村综合改革协同创新研究中心主任;陈伟东:华中师范大学城市社区建设研究中心主任)

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